國發(fā)[2010]19號(hào)、財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文的解讀

2010年6月10日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)），提出了對(duì)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行清理、規(guī)范的要求。8月19日，國家財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)共同下發(fā)《關(guān)于貫徹<國務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)），對(duì)19號(hào)文相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了進(jìn)一步的說明。目前，全國各地方投融資平臺(tái)正在全面開展清理、規(guī)范工作。
（一）國發(fā)〔2010〕19號(hào)文摘要
“地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。”
“納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)?！?br> “對(duì)還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司融資，應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問題?！?br> “對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作?！?br> “銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。” “除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保?！?br> （二）財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文摘要
“清理核實(shí)的債務(wù)是指截至2010年6月30日，融資平臺(tái)公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。
“融資平臺(tái)公司債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)。
“‘融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)’，是指融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)舉借，根據(jù)協(xié)議約定、項(xiàng)目性質(zhì)或相關(guān)政策規(guī)定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財(cái)政性資金的債務(wù)。上述財(cái)政性資金暫不包括已注入融資平臺(tái)公司的土地使用權(quán)出讓收入、因承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)獲得的土地使用權(quán)出讓收入返還、車輛通行費(fèi)等專項(xiàng)收費(fèi)收入?！? “‘在建項(xiàng)目’是指截至2010年6月30日，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項(xiàng)目。”
（三）對(duì)19號(hào)、412號(hào)文的解讀
1、文件出臺(tái)的背景
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方建設(shè)性融資需求快速增長。總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺(tái)公司，把銀行資金優(yōu)勢(shì)、政府信用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了一定的積極作用；尤其是在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的過程中，融資平臺(tái)公司發(fā)揮了重要作用。
但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些需要關(guān)注的問題，主要是融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模增長過快，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等。
2、主要內(nèi)容及措施
（1）抓緊清理，原則是分類管理、區(qū)別對(duì)待：公益性項(xiàng)目，無現(xiàn)金流入，依靠財(cái)政性資金償還的項(xiàng)目；公益性項(xiàng)目，但有 現(xiàn)金收入，主要依靠自身現(xiàn)金流償還的項(xiàng)目；非公益性項(xiàng)目。
（2）對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行集體規(guī)范：一是只承擔(dān)公益性項(xiàng)目，全部依靠財(cái)政性資金還款的公司予以撤消；二是對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營管理的公司，剝離融資業(yè)務(wù)；三是承擔(dān)經(jīng)營性項(xiàng)目的投融資平臺(tái)要規(guī)范行為，采用商業(yè)化運(yùn)作的方式。
（3）加強(qiáng)銀行的信貸行為管理：凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。
（4）堅(jiān)決制止違規(guī)擔(dān)保：地方政府及所屬部門、事業(yè)單位，不得為融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保。
（5）確保組織領(lǐng)導(dǎo)，確保政策落實(shí)。
3、通知下發(fā)的目的及影響
國發(fā)〔2010〕19號(hào)文出臺(tái)主要目的是加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的管理，有效防范系統(tǒng)性財(cái)政、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
從近期來看，國發(fā)〔2010〕19號(hào)文對(duì)全國地方投融資平臺(tái)當(dāng)下的投融資工作將產(chǎn)生嚴(yán)重影響，融資受挫、資金鏈斷裂，可能導(dǎo)致工程建設(shè)的停滯及企業(yè)金融、信用風(fēng)險(xiǎn)的提前爆發(fā)。
從中長期來看，文件的出臺(tái)是地方投融資平臺(tái)化解風(fēng)險(xiǎn)、減輕壓力、丟掉包袱的機(jī)遇，是實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。